文件编号：A421/0445
刊发时间：2023年7月12日
2023年美国战略石油储备的出与进及其启示
2022年史上最大释放之后，2023年战略石油储备有出有进，众议院开展多项立法活动。美国战略石油储备实践，对我们极具参考和启示。
王能全
2022年，面对日益严峻的全球性能源危机和国际石油价格第三次冲破每桶100美元大关，国际能源署成员国大规模动用石油储备，较为有效地打压了不断上涨的国际石油价格。在这次行动中，美国战略石油储备动用的数量最多，从而使得拜登成为迄今为止美国史上最大规模动用战略石油储备的总统。2023年，在继续出售的同时，美国又开始了战略石油储备的采购工作，同时众议院开展了战略石油储备的多项立法活动。作为世界上战略石油储备实践最为丰富的国家，美国战略石油储备的相关工作，尤其是当下的拜登政府有关战略石油储备的很多举措，对我们极具参考和启示价值。
拜登政府进行了美国史上最大规模的战略石油储备释放
1973年10月的第一次石油危机，严重冲击了美国的经济社会。1975年12月22日，美国总统福特签署《能源政策与节约法》，宣布建立10亿桶的战略石油储备，美国战略石油储备的建设工作自此正式开始。
1977年7月21日，第一批大约41.2万桶沙特阿拉伯轻质原油，进入战略石油储备基地，美国战略石油储备开始储油。通过30多年的持续努力，2009年12月27日，美国战略石油储备达到存储数量的峰值，为7.266亿桶。
页岩革命成功后，随着本土石油产量越来越高，对进口石油的依赖越来越小，作为国际能源署的成员国，美国所承担的战略石油储备义务也越来越低。正是在这一背景下，从2015年开始，美国国会通过了多个法案，要求出售战略储备原油，降低战略石油储备的规模，美国战略石油储备储存的数量也随之不断下降。2017年底，美国战略石油储备数量下降到6.95亿桶，2018年8月下降到6.6亿桶。
2020年12月31日，也即拜登作为美国第46任总统于2021年1月20日上任前，美国战略石油储备的规模下降到6.381亿桶。
目前，美国战略石油储备的储存能力约为7.14亿桶，由坐落在墨西哥湾沿岸的德克萨斯州和路易斯安那州四个基地、共61个地下盐穴构成。
2021年1月20日，拜登上台执政。作为美国总统，迄今为止，拜登共进行了两次战略石油储备的释放，具体过程如下：
一是，2021年11月23日，拜登宣布释放5000万桶战略石油储备，作为降低油价和解决全球石油供应不足持续努力的一部分。
不过，从严格意义上来说，这次5000万桶战略石油储备释放，并不是真正的战略石油储备的应急释放。主要原因有：第一，其中的3200万桶，是与美国石油公司的交换，是为了解决有关炼油企业的原油供应问题，这些原油要返还战略石油储备，并且这些炼油企业还要多返还一部分，作为借用的代价；第二，剩余的1800万桶，是根据美国国会2018年“两党预算法案”第30204节（公法115-123）中的要求，是依法强制销售的战略石油储备原油。
正因为如此，在美国能源部战略石油储备官网上，2021年拜登宣布的战略石油储备释放，没有作为应急储备的释放，其中的1800万桶依法销售，实际执行了1670万桶。
二是，2022年3月1日和3月31日，拜登两次宣布释放战略石油储备。其中：
2022年3月1日，为应对俄罗斯与乌克兰战争爆发后国际石油价格的大幅度上涨，国际能源署宣布，31个成员国共同向市场释放6000万桶石油储备，其中美国释放的数量为3000万桶，占国际能源署成员国的50%。
2022年3月31日，拜登宣布，未来6个月美国将每天向市场释放100万桶战略石油储备。
从实际的执行结果看，3月31日拜登宣布的战略石油储备释放，包括了3月1日宣布的数量。因此，美国能源部战略石油储备官网上，有关2022年应急储备的释放数量为1.8亿桶。
2022年11月3日，美国能源部宣布了拜登总统紧急释放战略石油储备的最终合同授予，有6家公司被授予合同，战略石油储备出售的原油来自三个储备基地，释放的储备原油从2022年12月1日到2022年12月31日交付。
根据美国能源部战略石油储备官网的数据，2021年和2022年，美国共向市场释放了2.347亿桶战略石油储备，其中，2021年释放了1670万桶，2022年释放了2.18亿桶。在这两年释放的2.347亿桶战略石油储备中，2022年的1.8亿桶是作为总统的拜登宣布的应急储备释放，是美国战略石油储备建立以来，最大规模的应急释放，占这两年美国战略石油储备规模减少总量的76.69%，其余的5470万桶是根据美国国会有关法案要求的依法销售。
根据有关媒体的报道，随着2022年12月30日最后一周里，270万桶战略石油储备原油的出库，到2022年12月31日，美国战略石油储备储存原油的数量，下降到3.71亿桶，为1983年12月以来最低的水平。
根据美国能源部战略石油储备官网的数据，2023年5月31日，美国战略石油储备储存原油的数量，下降到3.57亿桶，6月30日又下降到3.36亿桶。
2023年美国战略石油储备的主要举措
进入2023年以来，虽然不如2022年那样引人注目，但从能源部这样的行政机构到众议院这样的立法机构，美国政府和立法机构做了大量有关战略石油储备方面的工作，其中部分工作将对未来美国的战略石油储备，乃至国际石油市场，都将产生较大和较深远的影响。
（一）2600万桶战略石油储备原油的依法销售
2023年2月13日，美国能源部石油储备办公室宣布了一项出售通知，以履行其对美国国会的义务，在2023财年从战略石油储备中出售2600万桶原油。此次出售将履行2015年《两党预算法》第403条和《修复美国地面运输法》第32204条规定的国会授权。
在通知中，美国能源部宣布，根据法律，美国能源部将从两个战略石油储备基地，出售2600万桶含硫原油，交货的时间为2023年4月1日至6月30日。美国能源部必须在美国中部时间2023年2月28日上午10:00之前，收到本通知的投标书，合同将最迟于2023年3月8日授予成功报价人。战略石油储备出售的原油，来自以下两个战略石油储备基地：大希尔，最多600万桶；西哈克伯里，最多2000万桶。
2023年3月9日，美国能源部石油储备办公室宣布，已授予从战略石油储备购买原油的合同。共有11家公司响应了通知，提交了119份投标书。此次出售已全部认购，合同授予6家公司：马拉松石油供应和贸易有限公司，840万桶；挪威国家石油公司营销与贸易公司，730万桶；壳牌贸易（美国）公司，360万桶；阿美贸易美洲有限公司，350万桶；麦格理商品贸易美国有限公司，160万桶；菲利普斯66公司，160万桶。
美国能源部在通知中宣布，从2023年4月1日到2023年6月30日，出售的储备原油将分别从两个战略石油储备基地交付。此次出售将满足国会的要求，2600万桶石油已经全部售出。出售所得，将在本财政年度结束前存入美国财政部。
（二）开展了三轮共1200万桶战略石油储备原油的采购
就在2022年大规模释放战略石油储备的同时，美国政府就在考虑战略石油储备的补充问题。2022年10月18日，美国白宫发布了“简报：拜登总统将宣布加强美国能源安全、鼓励生产和降低成本的新举措”，其中明确提出，拜登政府“宣布，在西德克萨斯中质原油价格处于或低于每桶67至72美元左右时，打算利用战略石油储备的回购来增加全球原油需求，这将保护纳税人的利益，因为战略石油储备将以比最近销售更低的价格回购，这可能使其能够回购比销售更多的石油。”
2022年10月19日，拜登发表了“关于加强能源安全和降低成本行动”的讲话，宣布“计划在未来几年重新补充战略石油储备，为纳税人带来利益。当油价跌至每桶70美元时，美国政府将购买石油以补充战略石油储备。”
2022年12月16日，美国能源部石油储备办公室宣布，将开始为战略石油储备回购原油，赎买的数量为300万桶。美国能源部必须在美国中部时间2022年12月28日星期三上午10:00之前，收到本通知的投标书。合同将最迟于2023年1月13日（星期五）授予成功的报价人，并将在2023年2月交付至德克萨斯州博蒙特的大希尔战略石油储备基地。2023年1月，美国能源部称，由于没有收到符合其价格或质量条件的报价，其中西德克萨斯中质原油的交易价格在每桶74美元左右，本次招标活动取消。
进入2023年之后，美国能源部正式开始了战略石油储备的采购补充工作，截止2023年7月7日共进行了三次招标采购活动。
第一次招标，2023年5月15日，美国能源部石油储备办公室宣布，将为大希尔战略石油储备基地，购买300万桶含硫原油。
2023年6月9日，美国能源部石油储备办公室宣布，已经签订了300万桶美国生产原油的合同，用于补充战略石油储备。这些合同，是在2023年5月15日宣布的“需求建议书”之后签订的。共有10家公司响应了“需求建议书”，提交了30份标书。此次采购获得了全额的认购，合同被授予5家公司。这300万桶原油的平均价格约为每桶73美元，低于2022年战略石油储备原油的平均售价每桶95美元。原油将于2023年8月1日至2023年8月31日，交付到大希尔战略石油储备基地。
第二次招标，2023年6月9日，美国能源部石油储备办公室发布一份招标通知，为大希尔战略石油储备基地购买约300万桶含硫原油，交付时间定于2023年9月。美国能源部必须在美国中部时间2023年6月20日上午10:00之前，收到本次招标的投标书，合同将在2023年6月30日前授予成功的报价人。
2023年6月30日，美国能源部石油储备办公室宣布，已签订合同，为战略石油储备采购320万桶美国生产的原油。根据2023年6月9日公布的“需求建议书”，这些合同将于9月份交付原油。320万桶原油的平均价格约为每桶71.98美元，低于2022年战略石油储备原油的平均售价每桶95美元。共有9家公司响应了“需求建议书”，提交了28份标书。此次采购获得了全额的认购，合同被授予4家公司。采购的原油，将于2023年9月1日至2023年9月30日，交付到大希尔战略石油储备基地。
第三次招标，2023年7月7日，美国能源部石油储备办公室宣布，为战略石油储备购买约600万桶石油，预计2023年10月和11月接收。
美国能源部指出，此次购买，是美国能源部2023年发布的第三次战略石油储备回购石油的招标。2023年7月7日的招标，是向大希尔战略石油储备基地交付原油。美国能源部必须在美国中部时间2023年7月19日上午10:00之前，收到本次招标的投标书。
美国能源部还宣布，将在市场条件允许的情况下，寻求更多的回购机会。
（三）取消了2024-2027财年1.4亿桶战略石油储备原油的依法销售
美国能够动用战略石油储备的，只有美国总统和美国国会。从2015年以来，美国国会通过了多个法律，要求出售战略石油储备，减少储备规模，销售所得列为当年年度的财政收入，用于国会指定的有关财政支出。这一类的战略石油储备释放，美国能源部将其列为“依法销售”。
根据美国国会的要求，2023财年，美国能源部要依法销售2600万桶战略石油储备，2024-2027财年要依法销售1.4亿桶战略石油储备原油。
2022年年底，就在美国政府宣布招标采购石油用于补充战略石油储备的同时，石油行业、美国社会和美国政府内部就对此时还在依法出售战略石油储备表示不满。2023年1月，有行业媒体报道，一位不愿透露姓名的消息人士称，拜登政府正在考虑取消2023财年的2600万桶战备石油储备依法销售。从后来的实际情况看，拜登政府没有能够阻止这次销售活动，2600万桶战略储备原油于2023年2月13日招标，并于3月9日授予合同，其就是本文上面所介绍的2023财年美国战略石油储备2600万桶的依法销售。
虽然阻止2600万桶战略石油储备销售的计划没有实现，但是，拜登政府仍在积极做美国国会的工作。2023年5月15日，美国能源部宣布，美国国会已经同意了拜登政府的建议，取消2024-2027财年1.4亿桶战略石油储备的依法销售。
美国能源部认为，取消2024-2027财年的战略石油储备依法销售，是美国战略石油储备补充工作取得的重大进展，这将使得2027财年末美国战略石油储备的规模，与2022年未出售时相同。
（四）开展涉及战略石油储备问题的立法工作
众所周知的是，美国的国内政治是政党政治，民主和共和两党，对于美国的内政有不同的看法，作为涉及美国能源安全的战略石油储备问题，也不例外。2023年，美国民主和共和两党，在战略石油储备问题上的争斗就十分激烈，而且还牵扯到了我国。
2023年1月27日，美国众议院以221票对205票的投票结果，通过了名为《战略应对法案》（），这个法案获得了一名民主党议员的支持。这个法案的缘起是，美国石油行业和共和党议员们，尖锐批评2022年拜登大规模释放了1.8亿桶的战略石油储备。为此，法案要求，为了利用国家战略石油储备，美国能源部长需要制定一项计划，增加联邦土地上的石油和天然气租赁活动，包括外大陆架的租赁活动。这个法案虽然没有限制紧急情况下，美国能源部长的权限，例如，发生导致原油生产中断的自然灾害等等，但是，美国众议院能源和商业委员会一名共和党议员的助手表示：“我们只想在供应严重中断的情况下，释放战略石油储备。”
美国的战略石油储备释放，面对的是全世界，出售给出价最高的公司，其中包括外国石油公司的美国子公司，然后这些公司可以将原油出口到海外，我国的企业就曾购买过美国的战略储备原油。2022年夏天，当美国国内的汽油价格处于高位时，这种做法招致了批评。美国一些政客认为，将原油从战略石油储备运出美国，对降低美国国内汽油价格几乎没有作用。美国众议院能源和商务委员会主席，凯西·麦克莫里斯·罗杰斯就公开表示：“美国的战略石油储备是为了应对真正的能源供应中断，比如飓风和自然灾害造成的中断，而不是为了帮助中国”。就是在这种情况下，2023年1月12日，美国众议院通过了一项法案，禁止向我国出售美国战略石油储备中的原油。这个法案的名称是，《保护美国战略石油储备免受中国侵害法案》（），在众议院以331票对97票获得通过。
在投票这个法案时，还有部分美国众议员走得更远。例如，新泽西州众议员弗兰克·帕隆，就批评该法案，没有彻底禁止向我国销售所有的原油。
根据美国的立法程序，有关法案在众议院通过后，必需获得参议院的通过并由总统签署，才能正式成为法律。目前，美国参议院由民主党占多数。舆论认为，美国参议院通过《战略应对法案》存在着很大的难度，而且美国总统拜登已经承诺将否决该法案。
（五）地下盐穴安全及战略石油储备管理的争论
美国战略石油储备基地，全部是地下盐穴。简单地说，就是将地下深达千米的盐层，通过水溶的方式，形成洞穴，用于储存原油。这个方式的优点是，不大量占用地面的土地，安全性好，环境保护问题不突出，储存的成本较低。不过，由于地下盐穴存在水溶等问题，需要经常维持，以确保其能够正常使用。正是因为这方面的原因，从2017年开始，2017、2018和2019年三个年度，美国能源都出售了部分战略储备原油，收入用于基地的维护和现代化改造。目前，美国能源部正在开展战略石油储备基地的第二阶段寿命延长项目。
2022年，美国众议院能源和商务委员会主席凯茜·麦克莫里斯·罗杰斯、参议院能源和自然资源委员会高级成员约翰·巴拉索，致信美国能源部长格兰霍姆，警告称，从2022年开始，战略石油储备的释放导致了“战略石油储备的迅速枯竭”，“可能会对战略石油储备的管道和洞穴造成损害，损害其在真正的能源供应中断时，履行能源安全使命的能力”。
2023年4月20日，据路透社援引的消息称，一些美国共和党议员表示，从地下盐穴中释放的1.8亿桶原油破坏了洞穴的结构，原因是石油是通过注水从洞穴中排出的，水会溶解洞穴的墙壁，从而影响储存的空间。不过，美国能源部的官员凯瑟琳·霍根回应称：“2022年进行的必要的紧急销售，并没有损害战略石油储备的管道或洞穴。”“美国能源部桑迪亚国家实验室的顶尖地球科学家，密切监测洞穴的完整性。如果未来发生供应中断，战略石油储备仍能随时应对。”
2023年5月初，罗杰斯和巴拉索又致信美国政府问责局，呼吁对美国能源部战略石油储备的管理进行评估，并对其现代化计划进行审计，指责“能源部对战略石油储备的管理不善，损害了美国的能源安全，使美国更容易受到能源供应中断的影响，并增加了欧佩克和俄罗斯利用能源作为地缘政治武器的能力。”
美国战略石油储备实践的参考及启示
美国战略石油储备工作已历时48年，期间开展了大量战略石油储备的紧急动用、销售、采购和立法等工作，战略石油储备的实践非常丰富。2022年史上最大规模动用之后，2023年美国政府和立法部门在战略石油储备方面又做了大量的工作。我国是世界上最大的石油进口国，国家石油储备的建设工作正在紧锣密鼓地进行之中，美国战略石油储备建设和管理实践，对于我们具有非常重要的参考及启示。
（一）能源独立后战略石油储备仍是美国保障能源安全和干预市场的重要工具及手段
美国的战略石油储备，源于1973年10月的第一次石油危机，作为国际能源署的发起国和石油净进口国，美国政府所承担的国际义务。20世纪80、90年代，美国石油进口数量不断增加，2005年达到最高水平，为每天1254.9万桶，战略石油储备的规模也随之增加，并于2009年底达到最大规模。
页岩革命成功后，美国国内石油产量出现了恢复性增长，2011年美国成为成品油净出口国，2017年时隔42年之后，美国夺回世界第一大石油生产国的地位。也就是在这一时期，2015年至2018年，美国国会通过了多项立法，要求降低战略石油储备的规模，2028年要将战略石油储备降至4.1亿桶。
2019年，时隔60多年之后，美国实现了能源独立。2020年，美国石油出口大于进口，成为石油净出口国。根据国际能源署的规定，此时的美国可以不再承担石油储备的义务。不过，截至目前为至，我们没有从拜登政府、美国国会等任何官方机构，看到不再开展战略石油储备的言论，而与之相反的是，作为总统拜登的多次讲话，以及我们上述引用的美国众议院所通过的相关法律中，都是在强调要继续保持并加强战略石油储备，保障美国的能源安全。
目前，美国是世界第一大石油消费和生产国，在大量出口原油、成品油的同时，也大量进口原油和成品油，国内石油市场与国际市场高度溶合，这为美国带来了两大后果：好的后果是，美国的石油工业具有全球竞争力；坏的后果是，国内成品油价格与国际市场完全一致，高度波动。正是美国石油行业高度全球化的特点，加上为了维持美国的全球霸权和影响力，保持一定规模的战略石油储备，就成为美国干预国际市场、展现全球影响力的重要工具和手段。
因此，对于大国，尤其是具有全球霸权和影响力的大国来说，保持并拥有一定规模的战略石油储备，不仅仅是维护自身能源安全的需要，更是展示全球影响力的需要。
（二）美国战略石油储备法律的严肃性和灵活性
美国总统、美国能源部及相关政府部门，在开展战略石油储备相应工作时，例如，紧急释放战略石油储备，依法销售战略石油储备等等，都会强调，这些行动都是依据相关法律进行的。依法行事，是我们在研究美国战略石油储备时，经常看到的名词和内容，从中我们可以看到并体会到，法律在美国战略石油储备工作中的重要性和严肃性。
从多年的实践看，我们认为，美国战略石油储备事务中，最重要的法律，有以下两大类：
一是，1975年12月22日，美国总统福特签署的《能源政策与节约法》（TheEnergyPolicyandConservationAct，EPCA），这是美国战略石油储备的最根本大法，时至今日的40多年里，美国战略石油储备的建设和运营等等，主要依据的还是这部法律。例如，美国能源部向美国国会所提交的“2020年战略石油储备报告”，第一章“立法语言”的第一段，就明确指出：“1975年12月22日颁布的《能源政策与节约法》（《美国法典》第42卷第6201节等）（公法94-163），正式建立了战略石油储备。自那时以来，战略石油储备一直致力于减少石油供应中断的影响，并履行国际能源计划规定的义务”。
二是，2015年以来，美国国会通过的有关战略石油储备相关的法律。例如，2015年“美国两党预算法案（404款）和（403款）”，2015年“修复美国地面运输法案”，2016年“21世纪治愈法案”，2017年“减税和就业法案”，2018年“美国两党预算法案”等。这些法案，是近年来美国战略石油储备规模不断下降的主要法律依据。
不过，在实践中，我们也看到了美国战略石油储备工作中法律的灵活性。例如，根据美国国会的有关法律，2024-2027财年，美国还要销售1.4亿桶战略石油储备。对于美国政府来说，2022年的史上最大规模释放后，美国的战略石油储备规模已降至最低的水平，补充战略石油储备已成为当务之急。这种情况下，再出售战略石油储备，已成为不理性的行为。为此，在美国能源部的努力下，美国国会取消了依法销售的要求，从而避免了难堪局面的出现。
因此，从美国的实践看，立法先行，是战略石油储备工作有序开始的前提，而日常工作中，根据现实灵活调整相关法律法规，则更能表现出政策的理性和务实。
（三）美国战略石油储备的政治账和经济账
战略石油储备，作为保障国家能源安全和经济安全的重要工具和手段，当然是政治账，世界上很多国家，在建设和运营石油储备时，都将其上升到政治的高度，加以强调和重视。
作为世界上最大的石油消费国和曾经的最大石油进口国，美国战略石油储备的建设，一直是多届美国政府能源工作的重中之重，投入了大量的财力和人力，通过约35年的努力，才建成了世界上最大规模的政府石油储备。
从对多年里美国政府战略石油储备的建设和运营管理研究看，在强调战略石油储备政治账的同时，美国政府也非常重视经济账，并通过经济帐的具体数字，为美国民众讲好战略石油储备的政治账及其重要意义，这一点在目前的拜登政府表现得最为明显和突出。
一是政治层面，为给2022年史上最大规模的战略石油储备释放开脱，并反驳共和党的攻击，拜登在多次讲话中说明，释放战略石油储备，是为了打压当时不断上涨的美国汽油价格，减少美国民众的能源支出。美国财政部的分析表明，2022年战略石油储备的释放，使美国汽油价格每加仑降低了约40美分。从事后的数据分析看，2022年大规模释放战略石油储备，一定程度上拉低了美国当时不断上涨的通货膨胀，对于民主党赢得2022年中期选举，起到了一定的作用。
二是经济层面，拜登本人和美国能源部多次反复强调，通过释放战略石油储备，为美国政府和民众赚取了大量的利益。根据美国能源部的数据，2022年美国战略石油储备的释放，平均售价为每桶95美元，而美国战略石油储备的总投入为257亿美元，储备原油的成本为每桶29.70美元。以1.8亿桶的战略石油储备释放为基础，2022年拜登政府紧急释放的战略石油储备，总收入为171亿美元，利润为117.54亿美元。也就是说，2022年拜登政府紧急释放战略石油储备的行动，从收入方面看，回收了美国战略石油储备总投资的66.54%，即约回收了总投资的三分之二；从销售利润看，将美国战略石油储备的总投资抵消了45.74%。
从以上具体的数字中，我们可以看出，2022年作为总统的拜登，抓住了历史上少有的高油价的机会，紧急释放战略石油储备行动获得了政治和经济效益的双丰收。
三是，2023年战略石油储备的采购到了锱铢必较的程度。
根据2022年10月18日美国白宫的文件和10月19日拜登的讲话，2023年美国战略石油储备原油的采购价格，设定为WTI每桶67至72美元左右。2022年12月份的招标，因为交易价格为WTI每桶74美元，略高于设定的目标而流标。2023年5月和6月的两次招标，成交价格分别为每桶73美元和71.98美元。美国能源部在每次成交的公告中，都强调与2022年平均95美元的战略石油储备售价相比较，指出2023年战略石油储备原油的采购，美国政府为纳税人又争取到了利益。
因此，美国战略石油储备的实践说明并告诉我们的是，战略石油储备工作当然是政治账，但日常事务和管理工作之中，更要考虑经济账，并通过经济账的具体数据，向国民和社会大众展示石油储备和保障能源安全的重要政治意义及价值。